CF/88: Administração Pública, fiscalização e controle interno e externo

Do zero

Pense no dinheiro público como o caixa de um condomínio enorme, em que todos os brasileiros são condôminos. Quem administra o caixa (prefeitos, governadores, presidentes, secretários) precisa seguir regras e prestar contas. A Constituição de 1988 cuida das duas coisas.

As regras de quem administra estão no art. 37. Ele começa com cinco princípios que toda a administração pública segue, conhecidos pela sigla LIMPE: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Depois vêm as regras práticas: entrar no serviço público por concurso, não acumular cargos, licitar antes de comprar. Os arts. 38 a 41 completam com as regras dos servidores: mandato eletivo, remuneração, aposentadoria e estabilidade.

A conferência das contas é feita em duas camadas:

• O controle interno é a auditoria da casa: cada Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário) mantém um sistema que confere as próprias contas, como o conselho fiscal do condomínio.
• O controle externo é a auditoria de fora: o Poder Legislativo (o Congresso, as Assembleias, as Câmaras Municipais) fiscaliza com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas. No âmbito federal, o Tribunal de Contas da União (TCU); nos estados, os Tribunais de Contas dos Estados, como o TCE-GO.

A Constituição desenha a fiscalização da União e o TCU nos arts. 70 a 74, e o art. 75 manda aplicar esse desenho, no que couber, aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por isso, para entender o TCE-GO, começa-se pelo TCU.

Frase para guardar: LIMPE para quem administra; controle interno é a casa se conferindo, controle externo é o Legislativo com o Tribunal de Contas; o Tribunal julga as contas dos gestores, mas só dá parecer sobre as do chefe do Executivo.

Em 1 minuto

As regras abaixo vêm do texto vigente da Constituição (fontes/leis/cf88.txt).

• Princípios (art. 37, caput): legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
• Concurso (art. 37, II a IV): cargo ou emprego público depende de concurso de provas ou de provas e títulos, ressalvado o cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; o concurso vale até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período; durante o prazo improrrogável do edital, quem foi aprovado tem prioridade sobre novos concursados.
• Estabilidade (art. 41): após três anos de efetivo exercício em cargo efetivo provido por concurso, com avaliação especial de desempenho por comissão (§ 4º).
• Fiscalização (art. 70): contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, exercida pelo Legislativo (controle externo) e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
• Quem presta contas (art. 70, parágrafo único): qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
• Competências do Tribunal de Contas (art. 71, I a XI): dar parecer prévio sobre as contas do chefe do Executivo, julgar as contas dos administradores, apreciar para registro admissões e aposentadorias, fazer inspeções e auditorias, aplicar sanções, sustar atos.
• Controle interno (art. 74): os responsáveis pelo controle interno que souberem de irregularidade ou ilegalidade devem dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária (§ 1º); qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode denunciar irregularidades ao Tribunal (§ 2º).
• Tribunais de Contas dos Estados (art. 75): seguem, no que couber, as normas da seção do TCU e são integrados por sete conselheiros (parágrafo único). O TCU tem nove Ministros (art. 73).

Exemplo concreto: as contas do governador e as do secretário

O Estado de Goiás fechou o ano. Duas prestações de contas chegam ao TCE-GO, e o caminho delas é diferente:

Durante o ano, o controle interno da Secretaria percebeu um contrato de transporte com sobrepreço no programa de vacinação e deu ciência ao Tribunal, como manda o art. 74, § 1º (se tivesse se calado, o responsável pelo controle interno responderia solidariamente). O Tribunal decidiu, por iniciativa própria, fazer uma auditoria operacional no programa (art. 71, IV) e confirmou o problema. O que ele pode fazer:

1. Assinar prazo para que o órgão adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX).
2. Se fosse um ato (um pagamento, uma nomeação) e o prazo não fosse atendido, o próprio Tribunal sustaria a execução dele, comunicando a decisão ao Legislativo (art. 71, X).
3. Como é um contrato, a sustação é adotada diretamente pelo Legislativo, que pede de imediato ao Executivo as medidas cabíveis (art. 71, § 1º). Se, em noventa dias, o Legislativo ou o Executivo não efetivar as medidas, o Tribunal decide a respeito (art. 71, § 2º).
4. Se houve dano, o Tribunal imputa débito e aplica multa proporcional ao dano (art. 71, VIII); essa decisão tem eficácia de título executivo (art. 71, § 3º): pode ser cobrada na Justiça sem um novo processo para provar a dívida.

Os artigos citados são os do modelo federal (TCU e Congresso Nacional), que vale para o TCE-GO e a Assembleia no que couber (art. 75). A Constituição de Goiás repete o desenho, com as adaptações vistas na lição dela.

Comparação: os verbos do art. 71 e os dois controles

O Tribunal também envia ao Congresso, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades (art. 71, § 4º).

O resto do controle externo: arts. 72, 73 e 31

Despesa não autorizada (art. 72). A comissão mista permanente de orçamento do Congresso (a do art. 166, § 1º) vê indício de despesa não autorizada. Ela pede esclarecimentos à autoridade, em cinco dias; se não vierem ou forem insuficientes, pede ao Tribunal pronunciamento conclusivo em trinta dias; se o Tribunal achar a despesa irregular e a comissão julgar que o gasto pode causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, ela propõe ao Congresso a sustação (§§ 1º e 2º). Exemplo: um ministério começa a pagar um subsídio que o orçamento não aprovou; a comissão pergunta, não se convence, ouve o TCU e propõe ao plenário do Congresso que suste o gasto.

Como se chega a Ministro do TCU (art. 73).

• Requisitos (§ 1º): brasileiro com mais de 35 e menos de 70 anos (redação da EC nº 122/2022), idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, e mais de dez anos de exercício em função que exija esses conhecimentos.
• Escolha (§ 2º): um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, por antiguidade e merecimento; dois terços pelo Congresso Nacional. Exemplo: dos nove Ministros, três são escolhidos pelo Presidente (dois deles, alternadamente, dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao TCU) e seis pelo Congresso.
• Garantias (§ 3º): as mesmas dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça. O auditor, quando substitui Ministro, tem as garantias e impedimentos do titular; nas demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal (§ 4º).

Municípios (art. 31). A Câmara Municipal faz o controle externo com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município, ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver (§ 1º). O parecer prévio sobre as contas do Prefeito só deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara (§ 2º); as contas ficam sessenta dias por ano à disposição de qualquer contribuinte, que pode questionar a legitimidade delas (§ 3º); e é vedada a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais (§ 4º). Exemplo: em Goiás, quem emite o parecer prévio sobre as contas do Prefeito de Anápolis é o Tribunal de Contas dos Municípios, não o TCE-GO (Constituição de Goiás, art. 79, § 1º, em fontes/leis-go/constituicao-goias.txt); se o parecer for pela rejeição, a Câmara só aprova as contas com dois terços dos vereadores.

Administração Pública: as regras dos arts. 37 a 41

O art. 37 tem 22 incisos e 16 parágrafos. Estes são os que mais aparecem em prova, cada um com um caso:

• Acesso (I): cargos, empregos e funções são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos da lei e aos estrangeiros, na forma da lei. Exemplo: um estrangeiro só pode tomar posse num cargo se houver lei que o permita.
• Função de confiança × cargo em comissão (V): a função de confiança é exercida exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo; o cargo em comissão pode ser ocupado por alguém de fora, mas a lei fixa casos, condições e percentuais mínimos para servidores de carreira. Os dois servem apenas para direção, chefia e assessoramento. Exemplo: a chefia de uma seção paga como função de confiança só vai para um servidor concursado; o assessor de gabinete, em cargo em comissão, pode vir de fora.
• Sindicato e greve (VI e VII): a livre associação sindical do servidor civil é garantida; a greve é exercida nos termos e limites de lei específica. Exemplo: os servidores podem se filiar a um sindicato sem autorização do chefe; a greve segue a lei que a regular.
• Pessoas com deficiência (VIII): a lei reserva percentual dos cargos e empregos e define os critérios de admissão. Exemplo: um edital de concurso reserva parte das vagas a candidatos com deficiência.
• Contratação temporária (IX): a lei estabelece os casos de contratação por tempo determinado para necessidade temporária de excepcional interesse público. Exemplo: contratar médicos por seis meses para um surto de dengue, num caso previsto em lei.
• Remuneração e teto (X e XI): remuneração e subsídio só são fixados ou alterados por lei específica, com revisão geral anual. O teto é o subsídio mensal dos Ministros do STF; nos Estados, o subteto é o subsídio do Governador no Executivo, o dos Deputados Estaduais no Legislativo e o dos Desembargadores do Tribunal de Justiça no Judiciário (limitado a 90,25% do subsídio dos Ministros do STF, limite que vale também para Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos); nos Municípios, o do Prefeito. Exemplo: um servidor do Executivo goiano não pode receber mais que o subsídio do Governador, salvo se o Estado adotar, por emenda à sua Constituição, o limite único do § 12.
• Acumulação (XVI e XVII): em regra, é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos. Exceções, com compatibilidade de horários e respeito ao teto: dois cargos de professor; um de professor com outro de qualquer natureza (redação da EC nº 138/2025); dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas. A proibição alcança empregos e funções em autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista (XVII). Exemplo: um técnico do TCE-GO pode também ser professor de uma universidade estadual, se os horários forem compatíveis; uma enfermeira pode ter um cargo no hospital estadual e outro no municipal.
• Criação de entidades (XIX e XX): autarquia é criada por lei específica; empresa pública, sociedade de economia mista e fundação têm a instituição autorizada por lei específica (no caso da fundação, lei complementar define as áreas de atuação). Criar subsidiárias depende de autorização legislativa, em cada caso. Exemplo: a lei cria diretamente a autarquia de trânsito; para a empresa estadual de processamento de dados, a lei apenas autoriza o governo a instituí-la.
• Licitação (XXI): obras, serviços, compras e alienações são contratados por licitação pública, ressalvados os casos especificados na legislação. Exemplo: o Tribunal compra notebooks por licitação; só contrata direto nos casos de inexigibilidade ou dispensa da Lei nº 14.133/2021 (arts. 74 e 75, em fontes/leis/lei-14133-2021-licitacoes.txt).
• Publicidade (§ 1º): a publicidade oficial tem caráter educativo, informativo ou de orientação social, sem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores. Exemplo: a placa da obra informa o valor e o prazo, mas não pode trazer a foto nem o slogan pessoal do governador.
• Nulidade (§ 2º): desrespeitar o concurso (II) ou o prazo de validade (III) gera a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável. Exemplo: nomear alguém para cargo efetivo sem concurso é ato nulo.
• Improbidade (§ 4º): importa a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação da lei, sem prejuízo da ação penal. Exemplo: o secretário que desviou verba pode ter os direitos políticos suspensos (não cassados), perder a função, ter os bens bloqueados e devolver o dinheiro, e ainda responder a processo criminal.
• Prescrição (§ 5º): a lei fixa os prazos de prescrição de ilícitos que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as ações de ressarcimento. Exemplo: a punição de um servidor por um desvio pode prescrever no prazo da lei; o texto ressalva a ação para reaver o dinheiro.
• Responsabilidade civil (§ 6º): as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, com direito de regresso contra o agente nos casos de dolo ou culpa. Como o texto só exige dolo ou culpa na volta contra o agente, diz-se que a responsabilidade da entidade é objetiva. Exemplo: o ônibus de uma concessionária de transporte bate no seu carro; você cobra da concessionária, e ela cobra do motorista se ele agiu com dolo ou culpa.
• Avaliação de políticas públicas (§ 16, incluído pela EC nº 109/2021): os órgãos e entidades devem avaliar as políticas públicas, divulgando o objeto avaliado e os resultados. Exemplo: o Estado divulga a avaliação do seu programa de alfabetização, o que facilita a auditoria operacional do Tribunal.

Arts. 38 a 40, o essencial:

• Servidor com mandato eletivo (art. 38): mandato federal, estadual ou distrital: afastado do cargo. Prefeito: afastado, podendo optar pela remuneração. Vereador: se houver compatibilidade de horários, recebe as duas remunerações; se não houver, segue a regra do Prefeito. O tempo de afastamento conta para todos os efeitos, exceto promoção por merecimento. Exemplo: um técnico eleito vereador numa cidade com sessões à noite continua no cargo e recebe os dois valores.
• Subsídio (art. 39, § 4º): membro de Poder, detentor de mandato eletivo, Ministros de Estado e Secretários Estaduais e Municipais recebem subsídio em parcela única, vedado qualquer acréscimo de gratificação, adicional, abono, prêmio ou verba de representação. Exemplo: o Secretário da Fazenda não pode ganhar gratificação por produtividade além do subsídio.
• Previdência do servidor (art. 40): o regime próprio tem caráter contributivo e solidário (caput); a aposentadoria compulsória é aos 70 anos, ou aos 75 na forma de lei complementar (§ 1º, II); quem ocupa exclusivamente cargo em comissão, outro cargo temporário ou emprego público fica no Regime Geral (§ 13). Exemplo: o assessor sem cargo efetivo contribui para o Regime Geral, não para o regime próprio do Estado.

Estabilidade e perda do cargo (art. 41):

Exemplo: um técnico estável demitido em processo administrativo ganha na Justiça a anulação da demissão; ele volta ao cargo (reintegração), e o colega estável que havia ocupado a vaga volta ao cargo de origem (recondução).

Mudanças recentes no texto

O edital considera a legislação vigente na data de sua publicação (item 16.2 e observação 1 do Anexo II), e ele saiu no Diário Oficial de 25/08/2026 (fontes/edital-01-2026.txt).

• A Emenda Constitucional nº 138/2025 (19/12/2025) deu nova redação ao art. 37, XVI, “b”: a acumulação permitida passou a ser “a de um cargo de professor com outro de qualquer natureza”. Questões antigas trazem a redação anterior, “com outro técnico ou científico” [CONFERIR: a redação anterior não está em fontes/].
• A Emenda Constitucional nº 139/2026 (05/05/2026) deu nova redação ao caput do art. 75, que hoje abre com “Os Tribunais de Contas são instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo” e termina com “vedada sua extinção, criação ou instalação”. A mesma emenda deu nova redação ao art. 31, § 1º, que também termina com essa vedação. O art. 31, § 4º, continua vedando a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais.
• A Emenda Constitucional nº 140/2026 (16/10/2026), entre outras mudanças, deu nova redação ao art. 40, § 4º, e incluiu o § 5º-A (aposentadoria do agente comunitário de saúde e do agente de combate às endemias). Ela é posterior ao edital e, pela regra do item 16.2, não é objeto de prova.

Como a FCC cobra

• Quem deve prestar contas (art. 70, parágrafo único).
• Registro de admissões e aposentadorias, e a exceção dos cargos em comissão (art. 71, III).
• Título executivo das decisões com débito ou multa (art. 71, § 3º).
• Composição e escolha do TCU e dos Tribunais de Contas dos Estados (arts. 73 e 75).
• O parecer prévio sobre as contas do Prefeito e os dois terços da Câmara (art. 31, § 2º).
• Função de confiança × cargo em comissão, teto, improbidade e responsabilidade civil do Estado (art. 37, V, XI, §§ 4º e 6º).

Pegadinhas

Explique com suas palavras

Explique a um amigo a diferença entre o que o Tribunal de Contas faz com as contas do governador e com as contas de um secretário, e o que acontece quando ele encontra um contrato irregular.

1. Escreva sem olhar a lição, com frases curtas e um exemplo seu.
2. Onde travar ou precisar de jargão, há uma lacuna: releia só essa parte.
3. Compare com a explicação-modelo e reescreva o que faltou.

Sua explicação

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Comparar com uma explicação-modelo

As contas do governador mostram como o Estado foi governado no ano: se cumpriu o orçamento, as metas, os limites. O Tribunal analisa tudo e dá um parecer, uma opinião técnica, mas quem decide se aprova ou não é a Assembleia Legislativa, formada por deputados eleitos. Já as contas de um secretário mostram como ele gastou o dinheiro sob sua responsabilidade, e essas o próprio Tribunal julga: pode aprovar, mandar devolver valores e aplicar multa.

Se o Tribunal encontra um contrato irregular, primeiro dá um prazo para o órgão corrigir. Como é um contrato, quem suspende é a Assembleia, que pede ao governo as providências. Se em noventa dias nada acontecer, o próprio Tribunal decide. E, se houve prejuízo, a decisão que manda devolver o dinheiro já vale como título para cobrança na Justiça.

Teste-se

Mais duas questões deste tópico estão em Questões.

Flashcards gerados

Ligação com o estudo de caso

O estudo de caso de TI não cobra Direito Constitucional diretamente, mas o vocabulário aparece: “fiscalização operacional”, “controle interno”, “economicidade”. Num caso sobre um sistema do Tribunal (de auditoria, de prestação de contas, de denúncias), mostre que entende a função: o sistema apoia o controle externo, o controle interno dos jurisdicionados alimenta o Tribunal com informação, e qualquer cidadão pode denunciar, o que pede um canal acessível e seguro.

Fontes da lição

• Edital nº 01/2026, item 16.2 e Anexo II, Legislação Institucional (fontes/edital-01-2026.txt).
• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, texto compilado vigente, arts. 31, 37 a 41, 49, 70 a 75 (fontes/leis/cf88.txt, obtido no normas.leg.br em 04/11/2026), com as Emendas Constitucionais nº 138/2025, nº 139/2026 e nº 140/2026.
• Constituição do Estado de Goiás, art. 79, § 1º (fontes/leis-go/constituicao-goias.txt).
• Lei nº 14.133/2021, arts. 74 e 75 (fontes/leis/lei-14133-2021-licitacoes.txt).